Politik Dan Birokrasi Di Indonesia

Birokrasi dan politik sebagai dua institusi yang berbeda namun sulit untuk dipisahkan. Keduanya saling memberikan kontribusi bagi pelaksanaan pemerintahan daerah yang baik. Institusi politik dan birokrasi melakukan proses check and balance agar senantiasa berada dalam koridor esensi otonomi daerah. Interaksi antara kedua institusi tersebut melahirkan pola relasi yang dinamis konstruktif, namun disisi lain menampakkan fenomena sebaliknya, yaitu adanya “perselingkuhan” yang meminggirkan kepentingan publik.

Sebagaimana dikemukakan di atas bahwa institusi politik dan birokrasi merupakan institusi yang berbeda karakternya. Birokrasi sebagai suatu sistem organisasi formal dimunculkan pertama sekali oleh Weber pada tahun 1947, menurutnya, birokrasi merupakan tipe ideal bagi semua organisasi formal. Ciri organisasi yang mengikuti sistem birokrasi adalah pembagian kerja dan spesialisasi, orientasi impersonal, kekuasaan hirarkis, peraturan-peraturan, karir yang panjang, dan efisiensi. Sedangkan institusi politik berkarakter demokrasi yang ditandai oleh adanya kebebasan sipil dan politik, seperti kebebasan berbicara, menulis, berkumpul dan berorganisasi, dan perdebatan-perdebatan politik.

Perbedaan kedua institusi ini telah dikemukakan oleh Wilson (1887-1941) dan Goodnow (1990), dimana politik ada dalam ranah kebijakan (policy) dan birokrasi di ranah administrasi (administration). Perbedaan kedua institusi tersebut tentunya akan melahirkan pola relasi yang dinamis. Dinamika terjadi ketika proses politik berlangsung, saat birokrasi dan politik sama-sama menjalankan proses penyusunan aturan-aturan seperti undang-undang, peraturan daerah, dan sebagainya. Kemudian intensitas relasi dinamis juga terjadi saat birokrasi menjalankan fungsi implementasi kebijakan berhadapan dengan institusi politik yang melakukan pengawasan.

Pola relasi yang dinamis antara politik dan birokrasi terjadi ketika ada keseimbangan relasi diantara keduanya. Pola relasi yang seimbang bukan pola relasi yang saling mengkooptasi atau berkolaborasi diatas kepentingan masing-masing dengan meninggalkan kepentingan masyarakat. Pada dasarnya institusi politik dengan nilai demokrasi dan birokrasi sesungguhnya sangat diperlukan dalam proses pembangunan suatu daerah, akan tetapi semakin kuat birokrasi dalam daerah maka akan semakin rendah demokrasi lokal dan sebaliknya semakin lemah birokrasi maka akan semakin tinggi demokrasi.

Realita saat ini di Indonesia merefleksikan kesamaan substansi pola relasi politik – birokrasi dalam kebanyakan negara berkembang yang tengah berada dalam fase transisi demokrasi. Hal tersebut dapat ditemui dalam ciri-ciri relasi politik – birokrasi seperti praktek lobi-lobi untuk mencari posisi jabatan, intervensi politik dalam penentuan jabatan, dan ketidaknyaman pejabat birokrasi daerah yang berada dalam arena permainan politik daerah. Eforia demokrasi menyebabkan para politisi justru keluar dari esensi demokrasi dengan memanfaatkan momentum tersebut untuk kepentingan pribadi dan golongan. Birokrasi pun akhirnya menyambut perilaku politik tersebut, sehingga berakhir dengan “perselingkuhan” yang mengkhianati rakyat.

Kondisi pemerintahan daerah di negara-negara yang tengah bertransisi dari otoriter ke demokrasi ditandai oleh fenomena diantaranya terjadi peningkatan dominasi lembaga politik terhadap birokrasi. Lembaga–lembaga politik, seperti parlamenter, partai politik, dan kelompok kepentingan mengalami peningkatan kekuatan dan mampu melakukan kontrol terhadap birokrasi. Pada sisi lain, masa diluar birokrasi secara politis dan ekonomis pasif, sehingga menyebabkan lemahnya peranan mereka untuk mengontrol perilaku menyimpang institusi politik dan birokrasi.

Ketika relasi politik dan birokrasi tidak berkembang ke arah sinergisitas untuk keberhasilan pembangunan di daerah, maka dapat disimpulkan bahwa kedua institusi tersebut cendrung dipertanyakan kemampuannya untuk melaksanakan pembangunan, terutama pembangunan yang mampu mengantisipasi dan menahan gejolak-gejolak eksternal sehingga bisa mencapai tingkat pertumbuhan yang memadai, yang dapat mendistribusikan secara merata hasil dari perjuangan masyarakat tersebut.

Relasi politik – birokrasi, sebagaimana dijelaskan Toha diatas, memang sulit dihindarkan bahkan dapat dikatakan mustahil. Termasuk menghilangkan motif politik dalam tubuh birokrasi. Birokrasi bahkan telah menjadi kekuatan politik dengan posisinya sebagai pemilik jaringan struktur hingga ke basis masyarakat, penguasaan informasi yang memadai, dan kewenangan eksekusi program dan anggaran. Eksistensi birokrasi sebagai alat atau mekanisme untuk mencapai tujuan yang baik dan efisien dapat dimanfaatkan untuk kepentingan publik atau motif politik tertentu.

Situasi ini digambarkan oleh Fredrickson (2004) yang menunjukkan masuknya peranan pejabat politik dalam menata administrasi pemerintahan. Situasi, politisasi birokrasi ini terjadi khususnya dalam Pilkada, cenderung menghasilkan oligarki, yaitu kekuasaan berada ditangan sejumlah kecil orang pada puncak partai-partai politik yang berkuasa. Dominasi peran oleh pejabat politik dalam periode ini berada dalam posisi yang sangat kuat (legislative heavy) karena sudah memposisikan diri sebagai lembaga pengambil keputusan dan penentu tindakan politik sebagai cerminan preferensi atau kehendak rakyat yang diwakili.

Kepala daerah sebagai pejabat Pembina birokrasi di daerah justri memanfaatkan birokrasi sebagai alat untuk mewujudkan kepentingan politik dan partai politik. Kondisi ini justru menempatkan birokrasi pada posisi subordinasi politik. Dalam pada itu, birokrasi dalam batas tertentu  memang sudah memiliki komitmen untuk menjaga netralitasnya terhadap kekuatan politik dan golongan yang dominan sehingga betul-betul bisa berperan secara objektif sebagai abdi negara dan masyarakat. Namun komitmen tersebut baru sebatas slogan belaka, karena ketidakberdayaan birokrasi terhadap pejabat Pembina PNS tersebut yang notabenenya adalah pejabat politik di daerah.

Hal ini yang kemudian menjadikan birokrasi sekaligus menjadi instrument of power yang tidak lepas dari kepentingan sumber kekuasaan itu sendiri. Aktivitas birokrasi akan dipengaruhi oleh perubahan kepentingan internal orang-orang yang ada di dalamnya. Birokrasi sebagai kekuatan politik sarat dengan kepentingan politik seperti mempertahankan kekuasaan. Para pejabat birokrasi daerah dalam pemerintahan senantiasa menjalankan berbagai strategi dan inovasi untuk memelihara agen-agen dan posisi politiknya. Ada tiga klasifikasi strategi (Wilson, 1989) yang biasa digunakan untuk mencapai tujuan politik mereka, yaitu melakukan advokasi (advocate), melalui pembuatan keputusan (decision makers), dan memangkas anggaran (budget-cutters). Selain strategi di atas, para pejabat birokrasi daerah juga melakukan inovasi-inovasi dalam menjalankan kekuasaannya. Inovasi ini dilakukan dalam rangka mengantisipasi situasi dan kondisi serta proses yang dihadapi oleh organisasi pemerintah.

Relasi politik – birokrasi menunjukkan Pola hubungan bawahan-atasan. Kondisi ini rentan untuk disalahgunakan. Kepala Daerah dapat mengeluarkan kebijakan apa saja terhadap birokrasi yang sesungguhnya menjadi “area kerja” internal birokrasi. Seorang bupati bisa memasukkan dan mendudukkan “orang-orangnya” di jajaran birokrasi. Akibatnya di berbagai wilayah, Kepala Daerah bersikap layaknya raja yang bertindak bebas terhadap birokrasi. Bahkan, Kepala Daerah bisa “memainkan” birokrasi seperti melakukan mutasi, merekrut dan memasang orang-orang kepercayaan, serta memanfaatkan seluruh instrumen birokrasi untuk kepentingan-kepentingan politik jangka pendek. Demikian yang nampak pada pola relasi politik dan birokrasi saat ini.

Relasi politik -birokrasi ditandai oleh adanya intervensi politik. Secara teoritis, intervensi politik terhadap birokrasi memang sulit dihindarkan. Ada beberapa penyebab mengapa hal tersebut dapat terjadi. Pertama, masih kuatnya primordialisme politik, dimana ikatan kekerabatan, politik balas budi, keinginan membagun pemerintahan berbasis keluarga, mencari rasa aman, dan perilaku oportunis birokrat. Kedua, mekanisme check and balance belum menjadi budaya dan belum dilaksanakan dengan baik. Ketiga, kekuasaan yang dimiliki politisi cenderung untuk korup sebagaimana dikemukakan oleh Lord Acton “power tends to corrupt”. Keempat, rendahnya kedewasaan parpol dan ketergantungan tinggi terhadap birokrasi. Kelima, kondisi kesejahteraan aparat birokrat atau PNS di daerah yang rendah cenderung melahirkan praktek rent seeking melalui aktivitas politik tersembunyi demi mendapat income tambahan. Keenam, perangkat aturan yang belum jelas dan mudah dipolitisasi, seperti lemahnya instrumen pembinaan pegawai, kode etik belum melembaga, adanya status kepada daerah sebagai pembina kepegawaian, dan rangkap jabatan kepala daerah dengan ketua umum parpol.

Sebab-sebab sebagaimana dikemukakan di atas masih sangat kuat terlihat di daerah di Indonesia. Implikasinya, pola relasi politik dengan birokrasi cenderung berjalan secara tidak sehat. Relasi politik - birokrasi tidak pada posisi balance, kebijakan-kebijakan yang dilaksanakan oleh pejabat birokrasi atas arahan politik banyak yang tidak sesaui mekanisme dan persyaratan yang ada, sehingga semakin menjauhkan profesionalisme dan netralitas birokrasi.

Kurniawan (2009) mengemukakan bahwa tantangan netralitas dan profesionalisme aparat birokrasi salah satunya kasus kesewenang-wenangan pejabat politik terhadap pejabat karier. Para pejabat karier merupakan aparat pelaksana kebijakan pemerintah yang bekerja secara profesional, sehingga sungguh memprihatinkan jajaran birokrasi ditunggangi kepentingan politik di luar birokrasi. Oleh karena itu, untuk mempertahankan sikap netral, maka jajaran birokrasi mau tak mau dituntut bersikap profesional.

Tantangan ke depan bukan bagaimana memisahkan dengan tegas diantara keduanya, melainkan menciptakan pola relasi yang seimbang antara politik dan birokrasi. Keseimbangan relasi tersebut harus berdasarkan pada kejelasan dan keseimbangan antara peran dan tanggung jawab kedua institusi tersebut. Hal ini sebagaimana tawaran solusi dari Carino (1994) agar relasi politik-birokrasi ditempatkan dalam pola bureaucratic subllation. Tipe ini mengacu pada relasi yang relatif sejajar dan seimbang antara politisi dengan birokrasi. Pola ini dilatarbelakangai oleh pemahaman bahwa birokrasi bukanlah sekedar entitas yang menjadi instumen atau alat untuk melaksanakan kebijakan publik. Birokrasi yang terlatih secara profesional memiliki sumberdaya dan power tertentu dari kedudukannya sebagai pejabat pemerintah. Birokrasi biasanya memiliki perjalanan karier yang lebih panjang dibandingkan dengan politisi yang bisa saja terpilih secara kebetulan. Argumen bureaucratic subblation adalah, meskipun a politis dan non partisan, birokrasi juga memiliki power dan sumberdaya tersendiri saat berhadapan dengan pejabat politik, terutama terkait dengan kemampuan profesionalnya. Konsekuensinya, birokrasi tidak sekedar menjadi subordinasi ranah politik, tetapi juga dapat menjadi kekuatan penyeimbangnya.